Abfallexporteure mit Verfassungsbeschwerden erfolgreich

BVerfG: Regelung über Pflichtbeitrag zum Solidarfonds Abfallrückführung nichtig

Karlsruhe. Die Verfassungsbeschwerden von 13 Abfallexporteuren, die sich gegen die Erhebung eines Pflichtbeitrags zum Solidarfonds Abfallrückführung gewandt hatten, waren erfolgreich. Der Solidarfonds war 1994 durch das Abfallverbringungsgesetz eingeführt worden. Abfallexporteure waren verpflichtet, Mitgliedsbeiträge in den Fonds einzuzahlen. Die Beiträge dienten dazu, die staatliche Rückführung illegaler Abfallexporte zu finanzieren, wenn auf den Exporteur nicht zurückgegriffen werden konnte. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts erklärte mit Urteil vom 6. Juli 2005 (BVerfG, – 2 BvR 2335/95 und 2 BvR 2391/95 –) die Regelung des Abfallverbringungsgesetzes zum Solidarfonds für nichtig. Die Abfallausfuhrabgabe stelle eine unzulässige Sonderabgabe dar. Den abgabepflichtigen Abfallexporteuren werde ohne besonderen sachlichen Grund die Finanzierungsverantwortung für das Fehlverhalten Dritter zugerechnet. Bereits am 27. Februar 2003 hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einem parallel von der Europäischen Kommission betriebenen Verfahren festgestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlass des Abfallverbringungsgesetzes gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 23 EG und Art. 25 EG verstoßen habe (EuGH, RS C-389/00, Slg. 2003-2, I-2022). Denn die Abgabe entfalte die gleiche Wirkung wie eine Ausfuhrzollabgabe. Eine Ausnahme vom Verbot der Erhebung von Abgaben mit zollgleicher Wirkung liege nicht vor.

Wie die Verfassungsrichter in ihrer Entscheidung vom 6. Juli 2005 ausführten, verletzt die Abgabepflicht gem. § 8 Abfallverbringungsgesetz ("Abfallausfuhrabgabe") die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer, denn die Abgabe verstößt den Richtern zufolge als unzulässige Sonderabgabe gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes.

Den Richtern zufolge ist die Abfallausfuhrabgabe keine Steuer, sondern eine nichtsteuerliche Abgabe, denn sie diene nicht der Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines Gemeinwesens, sondern ausschließlich der Deckung der Leistungen und Verwaltungskosten des Solidarfonds Abfallrückführung.

Wie das Gericht betonte, bedürfen nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104 a ff. GG) verlöre ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde.

Wie die Richter weiter ausführten, kann die Abfallausfuhrabgabe nicht als Gebühr oder Beitrag gerechtfertigt werden, denn sie diene nicht dem Ausgleich öffentlicher Leistungen, die den Abgabepflichtigen individuell zurechenbar seien. Die Vertragsstaaten des Basler Übereinkommens hätten eine Garantenstellung für die Rückführung fehlgeschlagener Abfallexporte übernommen. Bei den hiermit verbundenen Kosten handele es sich um Folgekosten grenzüberschreitender Kooperation der beteiligten Staaten im Interesse des Umweltschutzes, die in erster Linie dem Schutz der Allgemeinheit geschuldet seien. Hinzu komme, dass die Fondszahlungen den Abgabepflichtigen auch keine potentiellen Vorteile brächten, da sie ihrerseits für jede notifizierungsbedürftige Verbringung von Abfällen Sicherheit zu leisten hätten, die im Fall der Rückführung in Anspruch genommen werden dürfe. Die Zahlungen des Fonds würden daher allein den Staat entlasten, der verpflichtet ist, die Rückführung illegaler Transporte zu gewährleisten.

Eine Rechtfertigung als Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion scheidet den Richtern zufolge ebenfalls aus. Die Richter verwiesen darauf, dass Sonderabgaben engen Grenzen unterliegen und gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben müssen. Besondere Sachnähe der Abgabepflichtigen zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck und die daraus folgende Finanzierungsverantwortlichkeit sowie die Gruppennützigkeit der Abgabenverwendung bilden den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast.

Die Richter am Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts stellten fest, dass die finanzielle Inpflichtnahme der notifizierenden Personen letztendlich bedeutet, dass ihnen eine Finanzierungsverantwortung für die Folgen fremden Fehlverhaltens zugerechnet wird. Nur in den Fällen, in denen Abfallexporte nicht notifiziert werden (das betreffende Unternehmen also auch keine Sicherheitsleistung für den potentiellen Rücktransport erbracht hat), bekommt die Garantenstellung des Staates den Richtern zufolge praktische Bedeutung. Insoweit sei aber eine spezifische Sachnähe der Abgabepflichtigen zu den primär umweltpolitischen Zielsetzungen des Abfallverbringungsgesetzes zu verneinen, denn es handele sich um die Erfüllung völkerrechtlich und gemeinschaftsrechtlich begründeter Pflichten im Interesse eines wirksamen Umweltschutzes. Es seien keine sachlichen Gründe von besonderem Gewicht zu erkennen, die es rechtfertigen würden, dass man diese Pflichten zur Verantwortungssphäre der besonderen Gruppe der Abgabepflichtigen zurechnet und nicht der Allgemeinheit der Steuerpflichtigen.

Die Nichtigkeit der Abfallausfuhrabgabe gemäß § 8 Abs. 1 Satz 6 AbfVerbrG hat die Nichtigkeit der Gesamtregelung des § 8 AbfVerbrG zum Solidarfonds Abfallrückführung mit den genannten Ausnahmen zur Folge, denn mit dem Wegfall der Abgabe als Instrument zur Finanzierung der staatlichen Garantenpflichten bei der Rückführung fehlgeschlagener Abfallexporte verliert die Gesamtregelung überwiegend ihren Sinn. Einen praktisch bedeutsamen Sinn für die Durchführung von Abwicklungsaufgaben behalten lediglich die Regelungen der Eingangssätze zur Errichtung des Solidarfonds als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die Bestimmungen der Absätze 4 und 5 zu möglichen Ansprüchen gegen Rückführpflichtige auf Aufwendungsersatz und zum Übergang von Erstattungsansprüchen sowie zu Steuerbefreiungen des Absatzes 5.

Alle Unternehmen, die jemals in diesen Fonds eingezahlt haben, erhalten ihre Beiträge vollständig zurück. Die Geschäftsstelle des bei der KfW in Bonn angesiedelten öffentlich-rechtlichen Fonds wird alle betroffenen Unternehmen noch gesondert anschreiben und informieren.

Hintergrund:
Mit dem Basler Übereinkommen über die Kontrolle grenzüberschreitender Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989 hat sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, für die Rückführung von Abfällen zu sorgen, deren Verbringung ins Ausland gescheitert ist, insbesondere bei illegalen Verbringungen, und die durch die Rückführung entstehenden Kosten zu tragen. Zur Umsetzung dieser Regelungen erließ der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Abfallverbringungsverordnung vom 6. Februar 1993.

Am 30. September 1994 verabschiedete der Bundesgesetzgeber das Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen. Art. 1 des Ausführungsgesetzes enthält das Abfallverbringungsgesetz (AbfVerbrG). Zur Deckung der durch die Abfallrückführung entstandenen Kosten wurde in § 8 AbfVerbrG der „Solidarfonds Abfallrückführung“ errichtet. Dieser in der Rechtsform einer öffentlich-rechtlichen Anstalt organisierte Fonds trägt die dem jeweiligen Bundesland durch illegale Verbringungen entstandenen Kosten bis zu einer Höhe von 75 Millionen DM. Der Solidarfonds wird durch so genannte Mitgliedsbeiträge der notifizierenden Personen gespeist, wobei die Mitgliedsbeiträge zur Deckung der Leistungen aus dem Solidarfonds und zur Deckung der Verwaltungskosten des Solidarfonds an die Anstalt zu leisten sind. „Notifizierende Personen“ sind nach der Begriffsbestimmung des Art. 2 der EG-Abfallverbringungsordnung nicht nur die exportierenden Unternehmen, die die Verbringung oder Ausfuhr der Behörde tatsächlich angezeigt (notifiziert) haben, sondern auch diejenigen, die zur Anzeige (Notifizierung) verpflichtet sind, nämlich Abfallerzeuger, Abfallentsorger und Abfallbesitzer jeweils mit Verbringungsabsicht.

Kontakt: Bundesverfassungsgericht, Schloßbezirk 3, D-76131 Karlsruhe, Tel. 0721.9101-0, eMail: bverfg@bundesverfassungsgericht.de, Internet: www.bundesverfassungsgericht.de
Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 6.7.2005 (pdf, 166 KB)
Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 6.7.2005 (Html)



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